Zusammenfassung
Der Beitrag hinterfragt die populäre These vom positiven Zusammenhang zwischen partizipatorischen Innovationen und demokratischer Gleichheit. Führt die Erweiterung von Partizipationsmöglichkeiten zu mehr demokratischer Gleichheit? Was ist die angemessene Reaktion auf die konstatierte Krise demokratischer Gleichheit in der repräsentativen Demokratie? Im theoretischen Teil wird diskutiert, worin der Gleichheitsanspruch der Demokratie überhaupt bestehen kann. In Abgrenzung von outputzentriert-egalitaristischen (Crouch) und anrechtebezogen-liberalen (Dahrendorf) Gleichheitsvorstellungen rekurriert der Beitrag auf den Begriff der „Beziehungsgleichheit“ nach Pierre Rosanvallon. Im empirischen Abschnitt wird dieser Maßstab auf Erfahrungen mit verschiedenen Partizipationsformen, speziell in der Bundesrepublik Deutschland, angewendet. Es geht um Probleme der Beziehungsgleichheit bei Wahlen, bei Verfahren der direkten Demokratie sowie im Rahmen neuer, partizipatorischer Wahlsysteme, die seit 2011 in den Bundesländern Hamburg und Bremen zum Einsatz kommen. Aufgrund der negativen Effekte der direkten Demokratie und der partizipatorischen Wahlsysteme diskutiert der dritte Teil des Beitrags alternative Reformoptionen (Wahlpflicht, Vetorechte für Benachteiligte). Anstelle dieser wenig erfolgversprechenden Maßnahmen werden abschließend eigene Reformideen vorgestellt. Die These des Aufsatzes lautet, dass die Beziehungsgleichheit heute häufig unterlaufen wird, und zwar gerade durch solche partizipatorischen Innovationen, die doch eigentlich das Gegenteil bewirken sollen. Ein unreflektierter Ausbau von institutionalisierten Partizipationsmöglichkeiten wäre fatal. Demokratische Innovationen fördern hingegen die Beziehungsgleichheit, wenn sie an die Erfordernisse der parlamentarisch-repräsentativen Demokratie angepasst werden.
Abstract
The article questions the popular thesis of a positive connection between participatory innovation and democratic equality. Does the extension of possibilities to participate result in more democratic equality? What is the appropriate reaction to the stated crisis of democratic equality in representative democracy? The theoretical part discusses what the equality claim of democracy can look like at all. By delimiting from output-centred egalitarian (Crouch) and rights-related liberal (Dahrendorf) ideas of equality, the article refers to the concept of “relational equality” according to Pierre Rosanvallon. In the empirical section this criterion is applied to experiences with several ways of participation particularly in the Federal Republic of Germany. It is about problems of relational equality in the context of elections, of procedures of direct democracy as well as in the context of new, participatory electoral systems which have been in use in the Federal States of Hamburg and Bremen since 2011. Due to the negative effects of direct democracy and participatory electoral systems, the third part of the article discusses alternative options for a reform (compulsory voting, the right of veto for disadvantaged groups). Instead of these little promising measures, as a conclusion the author presents some of his own ideas for a reform. The essay supports the thesis that today relational equality is often undermined, and that is often a result of such participatory innovations which are originally meant to have the opposite effect. An unreflected extension of institutionalised possibilities to participate would produce disastrous effects. On the other hand, democratic innovations work in support of relational equality if they are adjusted to the requirements of parliamentary-representative democracy.
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Notes
Hannah Arendt (1967, S. 50) konstatiert in diesem Zusammenhang eine verbreitete, auf Tocqueville zurückgehende Neigung, „das Prinzip der Gleichheit […] für den Konformismus verantwortlich zu machen“. Sie spricht von der „Gleichheit, die wir im Gefolge Tocquevilles ja eher als eine Gefahr für die Freiheit zu bewerten geneigt sind“ (Arendt 1965, S. 36). Laut Rosanvallon (2013, S. 11) verhält sich das heute anders, denn über Ungleichheit werde, obwohl man faktisch kaum etwas gegen sie unternehme, unentwegt als Krisenindiz diskutiert.
So die Formulierungen im Arbeitsauftrag der 2011 eingesetzten Enquete-Kommission „Bürgerbeteiligung“ des Landtags Rheinland-Pfalz (Landtag Rheinland-Pfalz, Drucksache 16/4444, S. 14).
Quer dazu liegt der Ansatz von Saward (2016), der argumentiert, informelle Formen der Partizipation und Repräsentation könnten bei Formalisierung ihrer Fähigkeit beraubt werden, unterdrückte Gleichheitsansprüche angemessen zu artikulieren.
Die beste Begründung der dargestellten pluralistischen Grundannahmen liefert immer noch das Werk Ernst Fraenkels (vgl. v. a. Fraenkel 1991).
„[D]ie neuen Konflikte entzünden sich nicht an Verteilungsproblemen, sondern an Fragen der Grammatik von Lebensformen“, schreibt Jürgen Habermas dazu im Jahr 1981 (Habermas 1981, S. 576).
Den Reduktionismus der dahrendorfschen Position unterstreicht das folgende Zitat: „Sinn der Demokratie ist es, die Möglichkeiten zu schaffen, Regierungen abzulösen, ohne daß Blut fließt oder unnötiges Leid verursacht wird. Sinn der Marktwirtschaft ist es, das Angebot auf die Nachfrage und ihre wechselnden Präferenzen zu beziehen. Sinn der Bürgergesellschaft ist es, vielen Gruppen Luft zum Atmen und zum Wirken zu eröffnen, so daß keine sich als Tyrann aufspielen kann“ (Dahrendorf 1992, S. 261).
Es gibt natürlich auch prinzipiell elitäre, die Bürgergleichheit a priori in Zweifel ziehende Konzepte des Republikanismus, die hier jedoch bewusst nicht adressiert werden, da sie auf die sozio-moralische Eignung von Individuen rekurrieren, und nicht auf politische Integrationsprozesse auf der Basis von Gleichberechtigung.
Kritisch zu „Phänomenen der Privatisierung“ und ihren Auswirkungen auf die politische Öffentlichkeit Arendt (1967, S. 72f.).
Weymans (2005, S. 267) skizziert Leforts Position wie folgt: „Although democratic societies are guided by the idea of equality or popular sovereignty, at the same time there is, in the final analysis, no concrete reality corresponding to these principles. No one knows exactly what it would mean to fully turn ‚a sovereign people‘ or ‚equality‘ into reality. (Who are the people? What does equality really mean?) These principles as such can therefore no longer be ‚adequately‘ represented. The only way to offer a preliminary ‚quasi-representation‘ […] of these principles is through different conflicting visions in the political arena.“ Ähnlich Urbinati (2006, S. 133): „Representation is a process of unification, not an act of unity“.
Die beiden Reformoptionen bilden den Schwerpunkt der Agenda des Vereins „Mehr Demokratie“, der sich vor allem auf Länderebene zu einem einflussreichen Akteur im neu entstandenen Politikfeld Demokratiereform entwickelt hat (vgl. Linden 2016).
Die Unterscheidung zwischen „Wahlkanal“ (Parteienkonkurrenz) und „Verbandskanal“ (Konkurrenz zwischen Interessengruppen) trifft Stein Rokkan (2000, S. 316f.). Elmer Eric Schattschneider (1960) unterscheidet analog dazu „party politics“ und „pressure politics“. Seine Kernthese lautet, dass die Disparität im Verbändewesen durch den politischen Wettbewerb der Parteien konterkariert werden kann, sofern letzterer kompetitiv ausgestaltet ist, also Alternativen zur Wahl stehen. Olson selbst schreibt explizit, dass sein pluralismuskritisches Disparitätsmodell sich aufgrund der niedrigen Kosten des Wählens nur auf den Verbandswettbewerb bezieht, nicht aber auf „Wahlvorgänge“ (vgl. Olson 1968, S. 162, dort Fn. 102).
Schäfer belegt diesen Zusammenhang umfassend. Er argumentiert darauf basierend, dass größere soziale Ungleichheit die politische Beteiligung in unteren Gesellschaftsschichten hemmt, da „sie die Schlechtergestellten entmutigt, durch politisches Handeln das eigene Leben verbessern zu können“ (Schäfer 2015, S. 88). Er stellt fest, „dass Demokratie von Voraussetzungen lebt, die durch die Ausweitung von Märkten gefährdet werden“ (ebd., S. 239).
Zumeist ist von „demokratischen Innovationen“ die Rede (vgl. Merkel 2015; Geißel und Joas 2013; Geissel und Newton 2012; Smith 2009). Gemeint sind jedoch stets erweiterte Partizipationsverfahren bzw. Partizipationsmöglichkeiten. Abweichende Reformoptionen, beispielsweise Forderungen nach mehr personalisierter Führerschaft oder einer prinzipiellen Rekonfliktivierung des Politischen, werden in der Literatur nicht unter den Innovationsbegriff gefasst. Das zeigt, wie sehr neue Partizipationsverfahren die Debatte dominieren.
Der Streit um das Hamburger Olympia-Referendum im Jahr 2015 verdeutlicht die dahinter liegende Problematik: ein vom Parlament eigenverantwortlich angesetztes Referendum, das nicht auf Initiative aus der Bevölkerung zustande kommt, wird von der Vertretern der direkten Demokratie (in diesem Fall vom Verein „Mehr Demokratie“) häufig sogar als Aushebelung der Volksgesetzgebung angesehen (vgl. die entsprechenden Pressemitteilungen von Mehr Demokratie Hamburg, abrufbar unter https://hh.mehr-demokratie.de/hh_rettetdenve-pressemitteilung.html [Stand: 09.03.16]).
Das jüngste Beispiel dafür bildet die erfolgreiche Brexit-Kampagne in Großbritannien im Jahr 2016, deren Betreiber entscheidend auf Ressentiments gegenüber Fremden rekurrierten.
In Kalifornien bestimmen hingegen „finanzkräftige Interessengruppen“ (Merkel 2015, S. 31) die Kampagnen.
Vgl. Thüringer Landtag, 6. Wahlperiode, Protokoll der 45. Sitzung v. 17.03.2016, S. 111–135, Zitat auf S. 124 (Abgeordneter Adams, Bündnis90/Grüne).
Vgl. zum Wahlrecht in Hamburg und Bremen und den im Folgenden beschriebenen Effekten die Arbeiten von Linden (2011, 2016); Schaefer und Schoen (2013, S. 104–107); Bertelsmann Stiftung (2015); Schröder (2015); Horst (2011, 2015) sowie Probst (2015). Die genannten Studien stützen einhellig die hier dargestellten Befunde. Eine wissenschaftliche Entgegnung wurde von einem Mitarbeiter des Vereins „Mehr Demokratie“ verfasst (Tiefenbach 2015). In der jüngsten Sachverständigenanhörung der Hamburger Bürgerschaft zum Thema sprach sich der Verein zusammen mit einem vereinsnahen Experten (Wilko Zicht) für die Beibehaltung des Wahlrechts aus, während alle anderen Sachverständigen die sozial disparitäre Wirkungsweise kritisierten (vgl. Bürgerschaft Hamburg 2015). Eine Änderung des Hamburger Wahlrechts zeichnet sich ob der Vetomacht von „Mehr Demokratie“ nicht ab.
Auf den meisten ungültigen Stimmzetteln in Hamburg wurden zu viele Kreuze verteilt. Vergleichsweise hoch ist der Anteil ungültiger Stimmzettel auch bei den älteren Wählern (vgl. Statistisches Amt für Hamburg und Schleswig-Holstein 2015).
Hamburg 2011: 57,3 %/Bremen 2011: 55,5 %.
Personen- und Listenstimmen für eine Partei werden in Hamburg und Bremen addiert, um den Proporzanteil der jeweiligen Partei zu ermitteln. Das Verhältnis zwischen erhaltenen Personen- und Listenstimmen einer Partei entscheidet dann darüber, wie viele Sitze nach Personen- und wie viele nach Listenbank besetzt werden. Da zuerst die Listenkandidaten herangezogen werden, kommen die Spitzenkandidaten, auf die in aller Regel auch die meisten Personenstimmen entfallen, qua Liste ins Parlament. Deshalb führen die vielen Personenstimmen für das bekannte Spitzenpersonal lediglich zur Umstrukturierung der Besetzung auf den unteren Listenplätzen, wo dann wenige erhaltene Personenstimmen zum Einzug ins Parlament qua Personenbank ausreichen. Ein sympathischer Beruf gibt hier bisweilen den Ausschlag. Würde zunächst die Personenbank zur Sitzbesetzung herangezogen, gäbe es im Ergebnis kaum die anvisierte Abweichung von der ursprünglichen Listenplatzierung. Eine Besonderheit stellen die Wahlkreisstimmen in Hamburg dar, die nur als Personenstimmen abgegeben werden. Hier werden Personenstimmen für Kandidaten einer Partei zu einem Parteiproporz addiert, so dass populäre Wahlkreis-Parteikandidaten andere Wahlkreis-Kandidaten derselben Partei „mitziehen“. Im Ergebnis erhalten dann Kandidaten anderer Parteien keinen Sitz, obwohl sie mehr Personenstimmen hatten als gewählte Kandidaten. Die Personenwahl in den Hamburger Wahlkreisen ist also eine versteckte Listenwahl. Den Bürgern ist dieser Zusammenhang größtenteils nicht bewusst.
Hinzu kommt das sogenannte Personenstimmenparadox. Kandidaten in Hamburg und Bremen kamen nicht ins Parlament, gerade weil sie Personenstimmen erhielten. Wären diese Stimmen nicht für sie abgegeben worden, hätte der Listenplatz ausgereicht.
Das galt lange auch für die normative politische Theorie, hat sich aber in den letzten Jahren geändert (vgl. Thaa 2008).
Schäfer (2015, S. 242) schlägt demgegenüber vor, per Losverfahren besetzte Gremien zu speziellen Sachfragen einzurichten. Der feste, an das jeweilige Parlament angebundene Bürgerausschuss bietet demgegenüber den Vorteil, dass er bei der Agendasetzung autark wäre. Zu den Vorteilen von Losverfahren vgl. grundsätzlich Buchstein 2009.
Die Jahresberichte des Petitionsausschusses werden als Bundestags-Drucksache veröffentlicht. Vgl. zuletzt Bundestags-Drucksache 18/4990.
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Linden, M. Beziehungsgleichheit als Anspruch und Problem politischer Partizipation. Z Politikwiss 26, 173–195 (2016). https://doi.org/10.1007/s41358-016-0037-0
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