Zusammenfassung
Eine vergleichende Analyse der Auswirkungen von Föderalismus auf die Arbeitsweise des Parlamentarismus läßt in eindrucksvoller Weise die Besonderheiten der Verfassungslage in der Bundesrepublik Deutschland erkennen. Föderalismus sei in diesem Zusammenhang als ein bundesstaatliches Ordnungskonzept definiert, das den Ländern bzw. Einzelstaaten, die den Bund konstituieren, in geschriebener Bundesverfassung im Rahmen allgemeiner Grundsätze und Kompetenzregelungen das Recht autonomer Verfassungsgebung zusichert. Unter Parlamentarismus wird ein Repräsentativsystem verstanden, in dessen politischem Entscheidungsprozeß das Parlament eine signifikante, d. h. eine für die Gesetzgebung, Haushaltsentscheidung und Kontrolle der Regierung wesentliche Rolle spielt.
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Literatur
Zu dieser Begriffsbestimmung und Unterscheidung siehe den Beitrag „Strukturtypen präsidentielier und parlamentarischer Regierungssysteme“, in meinem Buch: Parlamentarische und präsidentielle Demokratie — Strukturelle Aspekte westlicher Demokratien, Opladen 1979, S. 37–60.
Siehe hierzu und zum folgenden die den Kern der Problematik gut herausarbeitende „Einführung in die Staatslehre“ von Martin Kriele, deren Untertitel lautet: „Die geschichtlichen Legitimitätsgrundlagen des demokratischen Verfassungsstaates”, Hamburg 1975.
Das seit der Revolution von 1789 glorifizierte Postulat der einigen und unteilbaren Nation („une et indivisible”) ließ in Frankreich bis heute die Anerkennung der Vorstellung einer föderativen Organisation des Landes nicht aufkommen. Das „Verdächtigungsgesetz“ vom 19.9.1793 erklärte u. a. all die für verdächtig, die sich „als Anhänger der Tyrannei, des Föderalismus und als Feinde der Freiheit gezeigt haben”. Vgl. Kriele, a. a. o. (Anm. 2 ), S. 285.
Näheres hierzu bei Hans Setzer, Wahlsystem und Parteienentwicklung in England — Wege zur Demokratisierung der Institutionen 1832–1948, Frankfurt/Main 1973, bes. S. 42 f. und S. 73 f.
Zur theoretischen Rezeption des Parlamentarismus in Deutschland siehe Reinhard J. Lamer, Der englische Parlamentarismus in der deutschen politischen Theorie im Zeitalter Bismarcks (1857–1890), Lübeck/Hamburg 1963, sowie den klassischen Aufsatz von Ernst Fraenkel, Historische Vorbelastungen des Deutschen Parlamentarismus, in: ders., Deutschland und die westlichen Demokratien, Stuttgart, 1973, S. 13–31.
Siehe hierzu den grundlegenden Aufsatz von Gerhard Leibholz, Der Strukturwandel der modernen Demokratie, in: ders., Strukturprobleme der modernen Demokratie, Karlsruhe 1958, S. 78–131, bes. S. 112 ff., und ders, Der moderne Parteienstaat, in: ders., Verfassungsstaat — Verfassungsrecht, Stuttgart 1973, S. 68–94, bes. S. 84 ff., sowie die Kritik von Peter Haungs, Die Bundesrepublik — ein Parteienstaat? Kritische Anmerkungen zu einem wissenschaftlichen Mythos, in: Zeitschrift für Parlamentsfragen (ZParl), Heft 4, Dezember 1973, S. 502–524.
Gerhard Leibholz und Dieter Hesselberger, Die Stellung des Bundesrates und das demokratische Parteiensystem in der Bundesrepublik Deutschland, in: Der Bundesrat als Verfassungsorgan und politische Kraft. Hrsg. vom Bundesrat, Bad Honnef/Darmstadt 1974, S. 101–113, bes. S. 111.
Günther Doeker, Parlamentarische Bundesstaaten im Commonwealth of Nations — Kanada, Australien, Indien — Ein Vergleich. Band 1: Grundbegriffe und Grundlagen. Strukturprinzipien des parlamentarischen Bundesstaates, Tübingen 1980.
Doeker, a. a. O., S. 197 f.
Die Formeln „dignified parts“ und „efficient parts” bezogen auf Bestandteile einer Verfassung prägte Walter Bagehot, The English Constitution, London 1867 (im folgenden zitiert nach Ausgabe Fontana Library. London 1963). Während nach Bagehot die Krone und das Kabinett nahezu in Reinheit den einen oder anderen „Teil der Verfassung“ repräsentieren, sah er im Parlament beide Teile stärker miteinander verbunden, wobei im Oberhaus die dignified parts und im Unterhaus die efficient parts stärker zur Geltung kommen. Zur Begriffbestimmung ebd. S. 61 f. „The Queen is only at the head of•the dignified part of the Constitution. The Prime Minister is at the head of the efficient part” (5. 66). „The use of the House of Lords or, rather, of the Lords, in its dignified capacity — is very great“ (S. 112). „The dignified aspect of the House of Commons is altogether secondary to its efficient use” (S. 150).
Näheres hierzu in meinem Buch: Pluralistische Demokratie, Opladen 1980, S. 118 ff.
Vgl. dazu und zum folgenden Doeker, a. a. O. (Anm. 8), S. 187 ff.
Näheres zur sogenannten „double solution“ bei Doeker, a. a. O., S. 190 f.
Eine gewisse Rückkopplung zu Landesorganen besteht allenfalls in Indien wegen der Wahl der Mitglieder der zweiten Bundeskammer durch die Parlamente der Gliedstaaten. Die Lage in der Südafrikanischen Republik seit 1996 werde ich im Rahmen eines Aufsatzes in der ZParl analysieren.
Siehe dazu die die Arbeit des österreichischen Bundesrates sehr kritisch kommentierenden Ausführungen in Anton Pelinka und Manfried Welan, Demokratie und Verfassung in Osterreich, Wien 1971, insbes. S. 80–87, sowie Anton Pelinka, Zweikammersystem im Parteienstaat — Ein Vergleich aus österreichischer Sicht, in: ZParl, Heft 1, 1973, S. 133–143.
Gute Literaturangaben zum Thema enthält der auch sonst sachlich und analytisch gehaltvolle Aufsatz von Hartmut Klatt, Parlamentarisches System und bundesstaatliche Ordnung — Konkurrenzföderalismus als Alternative zum kooperativen Bundesstaat, in: Beilage zur Wochenzeitung das Parlament, B 31/82, 7. August 1982, S. 3–24.
Zur Begriffsverwendung im amerikanischen Verfassungskontext — zur Entwicklung vom „dual federalism“ über den „cooperative federalism” (seit 1930 bis in die 60er Jahre) zu den Konturen eines neuen, im Entstehen begriffenen „functioning federalism“ — siehe die wichtige Studie von David B. Walker, Toward a Functioning Federalism. Cambridge, Mass. USA 1981.
Eine Parallele hierzu besteht in der mitunter wenig reflektierten Ubertragung angelsächsischer Pluralismus-und Neokorporatismuskonzepte und darauf beruhender Thesen in die deutsche Diskussion. Vgl. dazu: Pluralistische Demokratie (Anm. 11), S. 17 ff. und S. 61 ff.
Zur Hypothesen-und Variablenkonstruktion sowie Typenbildung in der vergleichenden Systemforschung siehe die knappen, mit weiterführenden Literaturhinweisen versehenen Darlegungen Jürgen Hartmanns in dem von ihm herausgegebenen Einführungsbuch: Vergleichende politische Systemforschung. Köln/Wien 1980, bes. S. 51–56.
Näheres in dem der modernen Schweiz gewidmeten Heft 3, Oktober 1977 der ZParl, insbes. zum Thema „Vollzugsföderalismus“, S. 346 ff.
Vgl. Walker, a. a. O. (Anm. 17), S. 46 ff.
So der Titel der im Anton Hain Verlag, Meisenheim am Glan, 1964 publizierten Studie.
Art. 53 Satz 3 GG.
Vgl. Theodor Maunz, Die Rechtsstellung der Mandatsträger im Bundesrat, in: Der Bundesrat (Anm. 7), S. 195–211. te, d. h. Landesbeamte vertreten lassen können, übersteigen demgegenüber parlamentarischen Usus. Faßt man die Strukturelemente Mandat, Organisation und Verfahren zusammen, überwiegen strukturell die nichtparlamentarischen Elemente, so daß der Bundesrat als Bundesorgan mit exekutivem Strukturprinzip charakterisiert werden kann.
Heute sind etwa 53% der vom Bundestag beschlossenen Gesetze zustimmungspflichtig, der Rest unterliegt dem Einspruchsrecht des Bundesrates, d. h. seinem suspensiven Veto. Für genaue Daten siehe die für den Bundestag grundlegende Datensammlung von Peter Schindler: Datenhandbuch zur Geschichte des Deutschen Bundestages 1949–1982, Bonn 1983, S. 686 ff. und S. 712 ff.
Vonderbeck spricht vom „Bundesrat als einer nichtparlamentarischen Zweiten Kammer“ (Anm. 22), S. 110. Zu den Historischen Vorgängern des Bundesrates, zu Friedrich Julius Stahl als dem geistigen Urheber des deutschen Bundesratstypus und der bereits 1919/20 geführten Diskussion um die Begriffe Bundesrats-und Senatsprinzips zur Kennzeichnung unterschiedlicher Strukturtypen zweiter Kammern (seit Einführung des Prinzips der Volkssouveränität wird die vom Volk direkt gewählte Kammer als „Erste Kammer” bezeichnet) siehe ebd., S. 91–103.
Art. 43 Abs. 2 GG.
Einen umfassenden, systematisch und chronologisch gegliederten Uberblick der Literatur zum deutschen Parlamentarismus bis 1980 bieten die von Udo Bermbach und Falk Esche herausgegebene: Hamburger Bibliographie zum Parlamentarischen System der Bundesrepublik Deutschland 1945–1970, Opladen 1973, sowie die seitdem alle zwei Jahre erscheinenden Ergänzungslieferungen (5. Ergänzungslieferung 1979–80, Opladen 1982 ).
Gemeinsame Geschäftsordnung des Bundestages und des Bundesrates für den Ausschuß nach Art. 77 des Grundgesetzes (Vermittlungsausschuß)“ vom 19.4.1951, § 1.
Hierzu und zum folgenden „Geschäftsordnung für den Gemeinsamen Ausschuß“ vom 23.7.1969.
Zu den weiteren „Kombinationen“ gehört auch der Bundesrat in seiner Eigenschaft als „Legislativreserve” im Falle des Gesetzgebungsnotstandes gemäß Art. 81 GG, wonach gegebenenfalls ein Gesetz ohne Zustimmung des Bundestages bereits dann „als zustande gekommen (gilt), soweit der Bundesrat ihm zustimmt“ (Art. 81 Abs. 2 Satz 1 GG). Im Extremfall kann der Bundesrat die Gesetzgebungskompetenz allein wahrnehmen, was umgekehrt nie zulässig ist.
Einen aufschlußreichen Überblick hierzu bietet Klatt a. a. O. (Anm. 16).
Gemeint ist das Kooperationsverhältnis innerhalb der föderativ strukturierten Parteien. Zum Verhältnis von Kooperation, Konkurrenz und Konfrontation insbesondere im Blick auf die Rolle der miteinander im politischen Wettbewerb stehenden Parteien im Bundesstaat wird weiter unten Stellung genommen.
Hier werden die Begriffe nicht auf das Bund-Länder-Verhältnis, sondern auf das staatlich-administrativer Amter und parteiorganisatorischer Positionen bezogen.
Laut Auskunft langjährig-erfahrener Bundesratsmitglieder an den Verfasser. facto auch einen „Erbanspruch“ auf Mitgliedschaft im Bundesrat. Hierbei sind sie bei politisch bedeutsamen Beschlußfassungen die Vertreter ihrer Länder, die deren einheitliche Stimme rechtsverbindlich abgeben. Allein sie kommen nach eingespieltem Rotationsverfahren zwischen den elf Bundesländern für die alljährlich anstehende Wahl zum Präsidenten des Bundesrates in Betracht. Als Präsident des Bundesrates nehmen sie zudem die Befugnisse des Bundespräsidenten im Falle seiner Verhinderung oder bei vorzeitiger Erledigung seines Amtes wahr.
Hierzu und zum folgenden eingehend Arnulf Baring, Außenpolitik in Adenauers Kanzlerdemokratie — Bonns Beitrag zur Europäischen Verteidigungsgemeinschaft, München/Wien 1969, S. 261 ff., bes. S. 289 ff.
Wobei zweitellos die Wahlrechtsänderungen und insbesondere die 5%-Klausel ihren Beitrag leisteten.
Daten bei Schindler (Anm. 25). Von 1961 bis März 1983 gab es im Bundestag nur noch drei, in den Landtagen seit längerem zwei bis vier Fraktionen.
Die republikanischen Ministerpräsidenten als „Landesfürsten“ zu titulieren, ist unter streng republikanischen Gesichtspunkten eine Blasphemie. Im Vergleich zur Tatsache, daß der Verfassungsminister des Kabinetts Schmidt/Genscher, der musterliberale Bundesinnenminister Gerhart Baum, angesichts des Kanzlersturzes gar von „Königsmord” sprach, ist es möglicherweise nur eine lässige Sünde. Hinzu kommt der Umstand, daß es auf Landesebene neben dem Regierungschef kein Staatsoberhaupt gibt. so daß sie zumeist in Personalunion die Aufgaben eines Kanzlers und des „Landesvaters“ ausüben.
Zu diesem Streit vgl. Friedrich Karl Fromme, Gesetzgebung im Widerstreit — Wer beherrscht den Bundesrat? Die Konuroverse 1969–1976, Stuttgart 1976, sowie ZParl, Heft 3, 1976, S. 317328.
Diese Auffassung wurde lange von Theodor Maunz besonders prononciert vertreten. Vgl. seinen in Anm. 24 genannten Aufsatz, S. 209 f. sowie das seit 1951 in zahlreichen Auflagen vorliegende Lehrbuch: Deutsches Staatsrecht. C. H. Beck’sche Verlagsbuchhandlung, München.
Leibholz/Hesselberger, a. a. O. (Anm. 7), S. 111.
Siehe dazu: Pluralistische Demokratie (Anm. 11), S. 117 ff.
Einige Beispiele hierfür bieten bereits die entsprechenden Beiträge der ZParl, Heft 2, 1972, Heft 3, 1976 sowie Heft 4, 1979.
Zu diesem Problem siehe: Parlamentarische und präsidentielle Demokratie (Anm. 1), insbes. S. 124 ff. und „Dreißig j ahre“ (Anm. 49), S. 10. Vgl. auch unten S. 145.
So lautet eine der zentralen Thesen des im vorliegenden Zusammenhang besonders wichtigen Buches von Gerhard Lehmbruch, Parteienwettbewerb im Bundesstaat, Stuttgart 1976.
Vgl. Lehmbruch, a. a. O., S. 11 ff.
Dies ist eines der zentralen Strukturprobleme der strikt angewandten Gewaltenteilungskonzeption nach Montesquieu: Ohne Kooperationsbereitschaft droht der „Deadlock“. Entsprechende Probleme kennzeichnen demnach auch im Gegensatz zu Großbritannien insbesondere das amerikanische Regierungssystem. Siehe dazu etwa James MacGregor Burns, The Deadlock of Democracy — Four-Party Politics in America. Englewood Cliffs, N. J. USA 1963.
Vgl. hierzu und zum folgenden: Parlamentarische und prasidentielle Demokratie (Anm. 1), S. 50 ff. sowie meinen Aufsatz „Dreißig Jahre Deutscher Bundestag“, in: Beilage zur Wochenzeitung das Parlament, B 32–33/79, 11.8.1979, S. 3–18. Siehe auch unten S. 135 ff.
Siehe hierzu Franz Nuscheler, Regierung auf Vereinbarung der „neuen Stände“? Diskussion und Befund des Korporatismus in Großbritannien, in: ZParl, Heft 4, Dezember 1979, S. 503524, bes. S. 520 f.
Ein Musterbeispiel besonderer Art dieses Typus war Österreich während der langjährigen Regierungspraxis „Große Koalition“. Siehe dazu Gerhard Lehmbruch, Proporzdemokratie — Politisches System und politische Kultur in der Schweiz und in Österreich, Tübingen 1967. Siehe in diesem Zusammenhang auch die interessante Schrift von Philipp Herder-Dorneich, Konkurrenzdemokratie — Verhandlungsdemokratie. Politische Strategien der Gegenwart, Stuttgart 1979. -
Lehmbruch, Parteienwettbewerb (Anm. 46), S. 176 f.
Ebd., S. 177.
Ebd.
So die gleichlautenden Formeln der Präambel der Verfassung des Norddeutschen Bundes vom 16.4.1867 wie der des Deutschen Reiches vom 16.4.1971.
Zu diesen Begriffen und deren systematischer Begründung: Parlamentarische und präsidentielle Demokratie (Anm. 1), S. 43 ff. Die Weimarer Republik koppelt die Einführung des Prinzips der Volkssouveränität mit dem Strukturtyp des parlamentarischen Regierungssystems bei grundsätzlicher Wahrung der Bundesstaatlichkeit. Drei Tatsachen tragen dazu bei, daß die dem parlamentarischen Bundesstaat immanenten Strukturprobleme nicht sofort aufbrechen: 1. die starke Stellung des Reichspräsidenten; 2. ein Vielparteiensystem, dessen einzelne Parteien ihre politischen Erfahrungen in der Monarchie gesammelt und die Regeln der Konfliktaustragung im präsidentiellen Bundesstaat des Kaiserreichs „erlernt“ hatten; 3. die Reduktion der Bedeutung des bundesstaatlichen Teilsystems gegenüber dem parlamentarischen Regierungssystem mit seiner potentiell starken Stellung des Reichstages.
Dies geschah mit besonderer Großzügigkeit zur Zeit der Großen Koalition 1966–1969. Während keines Zeitabschnittes wurde das Grundgesetz so weitreichend und häufig — insgesamt 12 Mal in drei Jahren — geändert wie damals.
Vgl. hierzu und zum folgenden besonders das grundlegende Werk von Martin Kriele, a. a. O. (Anm. 2), bes. S. 111 ff.
Lehmbruch, Parteienwettbewerb (Anm. 46), S. 177, Hervorhebung nicht im Original. Gemeint ist vor allem, daß die Opposition des Bundestages bei entsprechender Parteienübereinstimmung über Vetopositionen im Bundesrat „verfügen“ könne. Zitat oben S. 80.
Walter Bagehot, The English Constitution, Ausgabe Fontana Library, London 1963, Kapitel IV: „The House of Commons“, S. 151 ff., sowie: Parlamentarische und präsidentielle Demokratie (Anm. 1), S. 147 ff. und S. 119 f.
Eine allzu prinzipiensimple Betrachtung komplexer Systeme westlicher Demokratien sollte durch die Erkenntnis Ernst Fraenkels korrigiert werden, die er angesichts der Geschichte und Realität des amerikanischen Regierungssystems europäischen Besserwissern ins Stammbuch schrieb: „Die Verfassungsstruktur der Vereinigten Staaten von Amerika beruht auf der Erkenntnis, daß es das kennzeichnende Merkmal einer jeden Tyrannis ist, ein möglichst simples Regierungssystem zu errichten, und daß es das kennzeichnende Merkmal eines jeden freiheitlichen Rechtsstaates ist, daß er… ein bewußt kompliziertes Regierungssystem errichtet.“ Fraenkel, Das amerikanische Regierungssystem, Opladen 1976, S. 346.
Lehmbruch, Parteienwettbewerb (Anm. 46), S. 177.
Ernst Fraenkel, Deutschland und die westlichen Demokratien (Anm. 5), S. 55. Fraenkel charakterisierte die monierte „landläufige Kritik“ am „Bonner Parlamentarismus“ seinerzeit mit den Worten: „Sie ist reaktionär und schizophren. Sie sehnt sich heimlich nach einer starken Regierung und bekennt sich öffentlich zur Herrschaft eines allmächtigen Parlaments. Sie beschimpft den Abgeordneten, wenn es zu einer Regierungskrise kommt, und verhöhnt ihn, wenn er getreulich die Fraktionsparole befolgt. Sie verkennt die notwendigerweise repräsentative Natur eines jeden funktionierenden Parlamentarismus und verfälscht seinen Charakter, indem sie ihn plebiszitär zu interpretieren versucht.“ Ebd. S. 55.
Insoweit ist dies vornehmlich ein Problem der politischen Kultur. Dazu Heinz Rausch, Politische Kultur in der Bundesrepublik Deutschland, Berlin 1980, aber auch die von Gollwitzers Weltsichtmaßstäben getragene Abhandlung von Peter Reichel, Politische Kultur der Bundesrepublik, Opladen 1981, wo gleichsam als Motto der Studie Helmut Gollwitzer als „Mentor“ der Generation des Verfassers u. a. mit den Worten einleitend zitiert wird: „So wurde, wer allzu radikal für die Verwirklichung der Grundrechte des Grundgesetzes stritt, in den Verdacht gebracht, ein Verfassungsfeind zu sein… und zur Jagd gegen alle (geblasen), die die Notwendigkeit und die Möglichkeit grundlegender Veränderungen erkannt haben.” Ebd., S. B.
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Steffani, W. (1997). Die Republik der Landesfürsten. In: Gewaltenteilung und Parteien im Wandel. VS Verlag für Sozialwissenschaften, Wiesbaden. https://doi.org/10.1007/978-3-663-08109-8_3
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