Zusammenfassung
Am Beginn des gesellschaftlichen und organisatorischen Aufbaus Deutschlands standen die Länder. Schon im Juli 1945 wurden in der sowjetischen Besatzungszone die Länder Sachsen, Sachsen-Anhalt, Thüringen, Brandenburg und Mecklenburg gegründet, denen jedoch elf deutsche Zentralverwaltungen als Verbindungsglieder zur SMAD und Keimzellen für die geplante Zentralisation vorgeschaltet waren. Im September 1945 proklamierte Dwight D. Eisenhower in der amerikanischen Zone die Länder Bayern, Hessen, Württemberg-Baden und im Januar 1947 Bremen. In der britischen Zone folgte Mitte 1946 die Gründung der Länder Nordrhein-Westfalen, Schleswig-Holstein, Niedersachsen und Hamburg, in der französischen Zone wurden Baden, Württemberg-Hohenzollern und Rheinland-Pfalz gebildet. Das Saarland behielt zunächst einen Sonderstatus, es wurde im Dezember 1946 dem französischen Wirtschafts- und Währungsgebiet angeschlossen. 1954 vereinbarten die Regierungen Frankreichs und Deutschlands das „Saarstatut“,das eine Europäisierung des Saargebietes vorsah, die aber aufgrund der Ablehnung der Bevölkerung im Rahmen einer Volksabstimmung nicht zustande kam. Auf der Basis von Art. 23 a.f. GG ist das Saarland mit Wirkung zum 1.1.1957 dem Geltungsbereich des Grundgesetzes beigetreten und wurde damit zum 11. Land der Bundesrepublik.
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Aus dieser Maßgabe entwickelte sich schließlich Art. 29 GG.
Inwieweit wir heute tatsächlich eine Teilung der Staatsgewalt zwischen Gesamt-und Gliedstaaten vorfinden, wird uns weiter unten noch beschäftigen. Häufig wird in der kritischen Diskussion davon ausgegangen, daß der Bundesstaat faktisch zu einem Zusammenschluß nicht souveräner Gliedstaaten geworden ist (vgl. dazu z.B.: Kaufmann 1992: 11).
Zu den Unterschieden in den Länderverfassungen siehe Synopse auf der CD (* [13]).
In der Literatur wird oft die These vertreten, daß die Ländergliederung der Bundesrepublik im Extremfall bis auf eine Zahl von zwei Bundesländern reduziert werden könnte. Isensee hält diese These für von Grund auf falsch, da damit kein Föderalismus im wirklichen Sinne mehr realisiert wäre (Isensee 1992: Fßn. 12 sowie zum Begriff „labiler Bundesstaat“ Fßn. 19).
In diesem Zusammenhang sei erwähnt, daß es nach der Wiedervereinigung auch Bestrebungen gab, Preußen wiederherzustellen, wie an der Existenz der „Vereinigung Freistaat Brandenburg-Preußen“ abzulesen ist (Kaufmann 1992: 169).
Während es zuvor hieß: „(…) solange und soweit der Bund von seinem Gesetzgebungsrecht keinen Gebrauch macht“,heißt nun: „(…) solange und soweit der Bund von seiner Gesetzgebungszuständigkeit nicht durch Gesetz Gebrauch gemacht hat“. Damit ist für Bundesgesetze eine verschärfte Erforderlichkeitskontrolle eingeführt worden.
Während es vorher in Art. 75 hieß: „Der Bund hat das Recht, unter den Voraussetzungen des Artikels 72 Rahmenvorschriften zu erlassen über: (…) la. die allgemeinen Grundsätze des Hochschulwesens“, heißt es einschränkend nun: „la. die allgemeinen Grundsätze des Hochschulwesens, soweit sie die Zulassung zum Studium, die Studiengänge, die Prüfungen, die Hochschulgrade, das wissenschaftliche und künstlerische Personal betreffen“.
Zum Gesetzgebungsverfahren und den entsprechenden Rechten von Bund und Ländern vgl. die Ausführungen im Kap. 7 zu Bundestag und Bundesrat.
Entsprechend hat auch der im September 1995 vom Bundesinnenminster eingesetzte Sachverständigenrat „Schlanker Staat“ die völlige Abschaffung der Mischfinanzierung vorgeschlagen.
Hierbei ist nicht eine Hinwendung zu ideologisch-konservativen Positionen gemeint, sondern das Unvermögen bzw. die fehlende Bereitschaft der Verantwortlichen, rechtzeitig gegen nachteilige Entwicklungen einzuschreiten oder gar Besitzstände in Frage zu stellen. D.h. Erhaltungdes Bestehenden wird hier i. S. von Staatsversagen verstanden (vgl. dazu Jänicke 1993: 64/Gerlach/Konegen/Sandhövel 1996: 37).
Die Verhandlungsrealität des „kooperativen Föderalismus“ wird durch zwei weitere Ebenen von Verhandlungen ergänzt, auf die hier leider nicht eingegangen werden kann, die aber gleichwohl sehr folgenschwer für die nationalstaatliche Souveränität sind: die Kooperationen zwischen EU und Nationalstaaten einerseits sowie die Kooperationen innerhalb gesellschaftlicher Verhandlungssysteme (beispielhaft dazu: Scharpf 1988 sowie Voigt 1995).
Im Herbst 1995 wurde vom Bundesinnenminister dieser Sachverständigenrat mit dem Ziel eingesetzt, Reformvorschläge für Formen und Inhalte des Staatshandelns zu erarbeiten. Kernpunkte der in einem Zwischenbericht Ende 1996 vorgelegten Vorschlagsliste sind die Einführung einer konsequenten Erforderlichkeitskontrolle für die Gesetzgebung im bundesstaatlichen wie europäischen Zusammenhang und eine Beschleunigung von Planungs-und Genehmigungsverfahren, durchgreifende Verwaltungsmodernisierungen im Hinblick auf eine betriebswirtschaftliche Kosten-Nutzen-Rechnung, Maßstäbe von Dienstleistungsunternehmen für die Handlungsrealität von Verwaltungen sowie eine möglichst große Eigenverantwortlichkeit der Einzelbehörden (z.B. u.a. Globalhaushalt) sowie eine Reduzierung der Aufgaben, die vom Staat wahrgenommen werden (Bundesinnenministerium (Hrsg.) 1996).
In ähnlicher Weise hat auch der Deutsche Industrie-und Handelstag Reformen des Bund-Länderverhältnisses und insbesondere eine Neuordnung der Ausgaben-und Einnahmenkompetenzen gefordert: „Durch Aufgaben-und Kompetenzüberschneidungen vor allem zwischen Bund und Ländern werden politische Abstimmungsprozesse erschwert und notwendige Reformen blockiert. Ein Symptom dieser Überschneidungen sind z.B. Verschiebungen von Aufgaben, Kosten und Einnahmen zwischen Bund und Ländern mit dem Ziel, auf Kosten der jeweils anderen Ebene das eigene Budget zu entlasten. Um eine Äquivalenz von Aufgaben und Einnahmen zu schaffen, ist konsequenterweise eine Reform des Finanzausgleichs zwischen Bund, Ländern und Gemeinden nötig und die Steuerhoheit und jeweilige Aufteilung bestimmter Steuerarten neu zu ordnen. (…) Nur die Zusammenfassung von Ausgaben-und Einnahmenkompetenz kann gewährleisten, daß-z.B. im Bereich der Verkehrsinfrastruktur-ökonomisch sinnvolle und den Präferenzen der Bürger entsprechende Entscheidungen getroffen werden“ (DIHT 1996: 11).
Eine ganz wesentliche Rolle im Zusammenhang der Festlegung von Bund-und Länderzuständigkeiten in der Verteilung des Finanzaufkommens hat auch die sogen. „Albrecht-Initiative“ gespielt. Mit dem Ziel der stärkeren Verteilung strukturell verursachter Kosten brachte der niedersächsische Ministerpräsident Albrecht 1988 für Niedersachsen zusammen mit den Ländern Berlin, Bremen, Hamburg, Nordrhein-Westfalen, dem Saarland und Schleswig-Holstein einen Gesetzesantrag „Zur Änderung des Bundessozialhilfegesetzes und des Gesetzes über den Finanzausgleich zwischen Bund und Ländern“ ein. Danach sollte der Bund in Zukunft die Hälfte der Sozialhilfeaufwendungen der Länder und Gemeinden finanzieren, dafür sollten die Länder dem Bund 4% ihres Umsatzsteueranteils abtreten. Die Initiative passierte zwar gegen die Stimmen der süddeutschen Länder den Bundesrat, stieß aber im Bundestag auf Widerstand bei den Regierungsparteien. Im Herbst 1988 einigte man sich auf einen Kompromiß: Ein Strukturfonds (2,4 Mrd. DM jährlich, für 10 Jahre) wurde für die Länder eingerichtet, die von ihren Etatproblemen her nicht in der Lage sind, Strukturschwächen und Arbeitslosigkeit zu überwinden (Geor-ge/Holtmann 1988: 205 sowie Exeler 1991: 83/84).
Hier sind zu nennen: Bundesergänzungszuweisungen zum Ausgleich verbleibender Fehlbeträge nach Länderfinanzausgleich zu 90%, zum Ausgleich der Kosten politischer Führung und zentraler Verwaltung in Höhe von 1,3 Mrd. DM, für teilungsbedingte Sonderlasten der neuen Länder über 14 Mrd. DM, für Übergangslasten der „alten“ finanzschwachen Länder aus der Neuregelung zunächst in der Höhe von 1,35 Mrd. DM jährlich und danach bis 2004 jährlich um 10% abnehmend, und schließlich Haushaltsnotlagendotationen für Bremen und das Saarland von mehr als 3,4 Mrd. DM von 1994 bis 1998 (Färber 1993: 305). „Daneben erhalten die neuen Bundesländer Finanzhilfen über 6,6 Mrd. DM. Insgesamt wird den neuen Bundesländern ein Leistungsvolumen in Höhe von 55,8 Mrd. DM garantiert, wobei die Sonderlast-Bundesergänzungszuweisungen und die Finanzhilfen, die der Bund zunächst ebenfalls in den kommenden zehn Jahren abbauen wollte, der Höhe nach beibehalten werden und dann überprüft wird, ob sie noch weiter notwendig sind“ (ebenda: 305).
Nach massivem Protest waren die westdeutschen Länder mit vier Vertretern an den Beratungen des Einigungsvertrages beteiligt worden, die ostdeutschen gar nicht (Schneider 1992: 248).
Aus der Perspektive der neuen Bundesländer ist dies v.a. kritisiert worden, weil es somit wohl den großen „alten“,aber nicht den fünf „neuen“ Bundesländern möglich ist, sich gegen Verfassungsänderungen zur Wehr zu setzen (Schneider 1992: 249).
Das v.a. auf Drängen der deutschen Verhandlungspartner ausdrücklich aufgenommene Subsidia-ritätsprinzip läßt sich nach Meinung einer Reihe von Autoren bis zum Beginn der EG aus ihren Strukturen sowie verschiedenen Vertragsbestimmungen zurückverfolgen. Diese Meinung wird auch vom Europäischen Parlament sowie von der Kommission vertreten (Calliess 1996: 31 mit vielen weiteren Belegen).
Art. 3b (Einzelermächtigung; Subsidiarität): Die Gemeinschaft wird innerhalb der Grenzen der ihr in diesem Vertrag zugewiesenen Befugnisse und gesetzlichen Ziele tätig. auch vom Europäischen Parlament sowie von der Kommission vertreten (Calliess 1996: 31 mit vielen weiteren Belegen).
Art. 3b (Einzelermächtigung; Subsidiarität): Die Gemeinschaft wird innerhalb der Grenzen der ihr in diesem Vertrag zugewiesenen Befugnisse und gesetzlichen Ziele tätig. In den Bereichen, die nicht in ihre ausschließliche Zuständigkeit fallen, wird die Gemeinschaft nach dem Subsidiaritätsprinzip nur tätig, sofern und soweit die Ziele der in Betracht gezogenen Maßnahmen auf Ebene der Mitgliedsstaaten nicht ausreichend erreicht werden können und daher wegen ihres Umfanges oder ihrer Wirkungen besser auf Gemeinschaftsebene erreicht werden können. Die Maßnahmen der Gemeinschaft gehen nicht über das für die Erreichung der Ziele dieses Vertrages erforderliche Maß hinaus. (Art. 3b EGV).
Wortlaut von Art. 235 EGV (Generalermächtigung): „Erscheint ein Tätigwerden der Gemeinschaft erforderlich, um im Rahmen des gemeinsamen Marktes eines ihrer Ziele zu verwirklichen, und sind in diesem Vertrag die hierfür erforderlichen Befugnisse nicht vorgesehen, so er-läßt der Rat einstimmig auf Vorschlag der Kommission und nach Anhörung des Europäischen Parlaments die geeigneten Vorschriften“.
Schon zuvor gab es den auf eine Absprache zwischen dem Bundesaußenministerium und den Regierungen von Bayern und Baden-Württemberg im Jahre 1956 zurückgehenden „Länderbeobachter“,der von der Ministerpräsidentenkonferenz bestellt wurde und als passives Mitglied an den Beratungen der deutschen Ratsdelegation teilnehmen durfte (Hrbek/Weyand 1994: 91).
1. Regionalentwicklung, Wirtschaftsentwicklung, lokale und regionale Finanzen, Unteraus-schuß: lokale und regionale Finanzen/2. Raumplanung, Landwirtschaft, Jagd, Fischerei, Forstwirtschaft, Meer und Berggebiete, Unterausschuß: Fremdenverkehr, ländlicher Raum/3. Verkehr und Kommunikationsnetze, Unterausschuß: Telekommunikation/4. Städtepolitik/5. Raumordnung, Umwelt, Energie/6. Bildung, Ausbildung/7. Europa der Bürger, Forschung, Kultur, Jugend und Verbraucher, Unterausschuß: Jugend und Sport/8. Wirtschaftlicher und sozialer Zusammenhalt, Sozialpolitik, Gesundheitswesen (Ausschuß der Regionen (Hrsg.) 1996: 6).
„3. Gesetz über die Zusammenarbeit von Bundesregierung und Deutschem Bundestag in Angelegenheiten der Europäischen Union“ vom 12. März 1993/„4. Gesetz über die Zusammenarbeit von Bund und Ländern in Angelegenheiten der Europäischen Union“ vom 12. März 1993/und später: „5. Vereinbarung zwischen der Bundesregierung und den Regierungen der Länder über die Zusammenarbeit in Angelegenheiten der europäischen Union in Ausführung von § 9 des Ge-
So hat der Bundesrat die Bundesregierung im Hinblick auf das gemeinsame Ziel einer föderalen Struktur der politischen Union in seinen Entschließung vom 24. August 1990 darum gebeten, sich mit Nachdruck für eine Verankerung des Subsidiaritätsprinzips in den Gemeinschaftsverträgen einzusetzen. Als den Ländern nach Vorlage des Vertragsentwurfes vom 15. April 1991 die entsprechenden Formulierungen nicht weitreichend genug erschienen, versuchten sie den Bund unter Druck zu setzen (Callies 1996: 54/56).
Zu nennen sind hier z.B.: die AGEG (Arbeitsgemeinschaft der europäischen Grenzregionen), die EUREGIO (Kommunalkooperation im Raum Rhein, Ems und Ijssel sowie Katalonien, Midi-Pyrénées und Languedoc-Roussilon), der Eurodistrikt (Verbindung zwischen den Städten Saarbrücken und Metz), der Saar-Lor-Lux (Verbund zwischen Saarland, Lothringen und Luxemburg in der Stahlpolitik und bei Forschung und Industrieentwicklung), die Regio Basiliensis (Kooperation im deutsch-französisch-schweizerischen Raum um Basel), die CIMAB (Interessenorganisation Moyenne Alsace-Breisgau), die Bodenseekonferenz, die „vier Tiger“ (Verbund in Forschung und Industrieentwicklung der vier wirtschaftlich stärksten Regionen Europas: Baden-Württemberg, Rhône-Alpes, Lombardei und Katalonien), die Arbeitsgemeinschaft des Jura, der Genfer-See-Rat, die Arbeitsgemeinschaft der Donauländer, die Ruta de alta tecnologia (Regionenkette der Hochtechnologie von Valencia bis zur Lombardei) und die Arbeitsgemeinschaft der Pyrenäen (Boden 1995: 39/40).
Im Zeitraum zwischen 1991 und 1993 erhielten z.B. die ostdeutschen Länder aus dem Europäischen Fonds für Regionale Entwicklung (EFRE), dem Europäischen Sozialfonds (ESF) und dem Europäischen Ausrichtungs-und Garantiefonds (EAGFL) 3 Mrd. ECU. Zur möglichst zügigen Anpassung der ostdeutschen an die westdeutsche Wirtschaftsstruktur wurden die EFRE-Mittel an die Gemeinschaftsaufgabe „Regionale Wirtschaftsföderung und die Mittel aus dem Agrar-fonds an die Gemeinschaftsaufgabe „Verbesserung der Agrarstruktur und des Küstenschutzes gekoppelt (Toepel 1995: 34). Für den Zeitraum von 1994 bis 1999 erhielten die ostdeutschen Länder die höchste Förderpriorität der EU mit einem Mittelvolumen von insgesamt über 13 Mrd. DM (ebenda: 37). So ist die Bundesrepublik nach Spanien und Italien nach der Einigung der größte Strukturhilfe-Empfänger. Den Rahmen für die Förderung liefert das „Gemeinschaftliche Förderkonzept für die neuen Bundesländer“,das von der Bundesregierung vorgeschlagen und von der Europäischen Kommission am 29. Juli 1994 genehmigt wurde. Danach werden EU-Strukturhilfemittel in Höhe von mehr als 1.600 DM pro Bürger an die Bundesländer Ostdeutschlands gezahlt. Das „Gemeinschaftliche Förderprogramm für die neuen Bundesländer“ sieht folgende Schwerpunktbereiche der Föderung vor: produktive Investionen, kleine und mittlere Unternehmen, Forschung, technologische Entwicklung und Innovation, Umweltschutz, Maßnahmen zur Bekämpfung der Arbeitslosigkeit und Förderung der Beschäftigung und Maßnahmen zur Förderung der Landwirtschaft, der Entwicklung ländlicher Gebiete und der Fischerei (n. EU-Informationen/Juli 1996: 10/11).
Hier insbesondere Art. 92 EV (Mit dem Gemeinsamen Markt vereinbare und unvereinbare Beihilfen) (1) Soweit in diesem Vertrag nicht etwas anderes bestimmt ist, sind staatliche oder aus staatlichen Mitteln gewährte Beihilfen gleich welcher Art, die durch die Begünstigung bestimmter Unternehmen oder Produktionszweige den Wettbewerb verfälschen oder zu verfälschen drohen, mit dem gemeinsamen Markt unvereinbar, soweit sie den Handel zwischen Mitgliedstaaten beeinträchtigen. (…)
Jüngstes Beispiel für derartige Konflikte zwischen einem deutschen Bundesland und der EU sind die vom Land Sachsen in von der EU in der entsprechenden Höhe nicht genehmigten Zahlungen an die VW-Werke in Chemnitz und Mosel bei Zwickau im Jahr 1996. Im Prinzip ist mit Art. 92 Abs. 2c EGV eine Ausnahmemöglichkeit bezüglich der Beihilfekontrolle für den Ausgleich der durch die Teilung Deutschlands verursachten Nachteile gegeben. Diese Beihilfen bedürfen nicht der Genehmigung der EU-Kommission. (Mit dem gemeinsamen Markt vereinbar sind: „Beihilfen für die Wirtschaft bestimmter durch die Teilung Deutschlands betroffener Gebiete der Bundesrepublik Deutschland, soweit sie zum Ausgleich der durch die Teilung verur-sachten wirtschaftlichen Nachteile erforderlich sind.“) Sachsen hat gegen die Entscheidung der Kommission, die Mittel zurückzuverlangen, geklagt. Dadurch hat sich die folgende Situation ergeben: Nach Art. 173 EGV können die Mitgliedsstaaten gegen Entscheidungen der Kommission klagen genauso wie die juristischen und natürlichen Personen, die von der Entscheidung betroffen sind. Die Klage eines deutschen Bundeslandes muß der EuGH jedoch aufgrund der „Landesblindheit“ der EU nicht zur Kenntnis nehmen. Ebenso ergibt sich ein Problem bezüglich der Durchsetzung der geforderten Rückzahlung: Ansprechpartner für die Forderung ist aus der Sicht der EU allein die Bundesregierung, wie diese das Rückforderungsverlangen innerstaatlich durchsetzt, hat nicht zu interessieren. Im Extremfall bliebe hier das Mittel des Bundeszwangs (Art. 37 GG), zu dessen Realisierung aber wiederum die Zustimmung des Bundesrates erforderlich wäre. 98 zu beziehen bei: Ausschuß der Regionen. Rue Belliard 79. 1040 Bruxelles.
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Gerlach, I. (1999). Das Zusammenspiel von Bund und Ländern im deutschen Föderalismus und in Europa. In: Bundesrepublik Deutschland. VS Verlag für Sozialwissenschaften. https://doi.org/10.1007/978-3-322-92289-2_5
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