Zusammenfassung
In diesem Kapitel werden die theoretischen Elemente aus den vorhergehenden Kapiteln, insbesondere diejenigen aus Kapitel 8, auf die FAO (die Landwirtschafts- und Ernährungsorganisation der UNO) angewandt. Die FAO wurde 1945 als erste der UN- Sonderorganisationen, noch vor der UNO selber, durch die ‘Vereinten Nationen’gegründet. Die ‘Vereinten Nationen’ umfassten zu diesem Zeitpunkt (1944) die Siegermächte des zweiten Weltkriegs mit der Ausnahme der UdSSR,1 schlössen also weder die Verlierer des Weltkriegs noch die erst später selbständig gewordenen Kolonien ein. Seit etwa zwei Jahren wird die FAO von einer Finanzkrise bedroht2, welche von den Beitragskürzungen der USA herrührt. In diesem Kapitel wird anhand des Budgetprozesses der FAO analysiert, welche Gründe zu dieserSituation führten. Im folgenden werden zunächst die Aktoren vorgestellt, worunter derjenige mit dem grössten diskre-tionären Spielraum der Generaldirektor der FAO ist (Abschnitt 9.1.). Anschliessend wird der Budgetprozess als Optimierungskalkül aus der Sicht des Generaldirektors dargestellt (Abschnitt 9.2.). Er sieht sich dabei verschiedenen Grenzengegenüber: er wird durch die politischen Strukturen der FAO eingeengt (Abschnitt 9.3.), die Ueberwachung innerhalb der Organisation setzt Schranken (Abschnitt 9.4.) und unzufriedene Beitragszahler können aus der Organisation austreten, was eine Reduktion des Budgets zur Folge hat (Abschnitt 9.5.).
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Literatur
Die FAO-Gründungsverhandlungen fanden vor den Verhandlungen über die UNO selber statt und bezogen die UdSSR nicht mit ein. Diese sind der FAO bis heute nicht beigetreten.
NZZ vom 7.3.1990.
Beschrieben u. a. bei Talbot und Moyer (1987).
Die Camberley Gruppe besteht aus den elf Delegationen von Australien, Dänemark, Bundesrepublik Deutschland, Grossbritannien, Finnland, Japan, Kanada, Norwegen, Niederlande, Schweden und der Schweiz und entspricht damit in der Zusammensetzung ungefähr der Genfer Gruppe, die quer über die UN-Unterorganisationen hin besteht.
Zumindest verbale Zugeständnisse an die USA und die Genfer Gruppe tauchen zyklisch vor den Wahlen auf, indem Saouma erhöhte Effizienz der Entwicklungsprogramme fordert und seine persönlichen Initiativen, die von den Industrieländern missbilligt werden, in den Hintergrund schiebt. Vgl. dazu NZZ vom 29. 7. 1986. So wurde 1983 durch Saouma eine ‘Weltordnung für pflanzliche Gene’ lanciert, jedoch eine Zeitlang vor den Wahlen 1987 nicht mehr mit Nachdruck verfolgt. Aehnlich erging es der Diskussion um die ‘Neue Weltwirtschaftsordnung’: nach 1985 wurde sie durch den Generaldirektor vernachlässigt.
Der Ministerrat der OAU einigte sich auf Mensah aus Benin als Kandidaten. Er wurde ebenfalls von der Mehrheit der Hauptbeitragszahler offiziell unterstützt.
Zum Problem der optimalen Anstellungsdauer siehe Adams und Kenny (1986).
Die zusätzlichen Budgetmittel, die als sogenannte ‘post adjustments’ als Kostensteigerung der bestehenden Posten ins Budget aufgenommen werden, gehen ebenfalls in diesen Pool. Der General-direktor muss sich für die effektive Verwendung dieser Mittel im Laufe der Rechnungsperiode nicht rechtfertigen. Obwohl die Budgetmittel aufgrund der Kostensteigerungen bei den Lebenshaltungskosten zugesprochen werden, kann er sie nach Belieben auf neue Stellen verwenden: nach zwei Jahren kann nicht mehr identifiziert werden, wo die zusätzlichen Budgetmittel hingeflossen sind.
Die längste Amtszeit haben in der FAO die hohen Funktionäre. Sie werden vom Generaldirektor unter Berücksichtigung der Länderquoten berufen. Das bedeutet, dass er durch seine Personalpolitik seine Position in der FAO im Laufe der Zeit stärken kann, was wiederum für eine Amtszeitbeschränkung des Generaldirektors spricht. Die in den Feldprogrammen Beschäftigten sind indessen immer auf zwei Jahre verpflichtet, ohne dass eine Garantie für eine Verlängerung der Stelle besteht.
Es ergibt sich eine Inkonsistenz zwischen den im Jahresbericht ausgewiesenen Stellen und den beim Arbeitsaufwand ausgewiesenen Mannjahren.
Hauptprogramm 4 des regulären Budgets.
Die ausserbudgetären Mittel, die eigentlich für die technische Hilfe vorgesehen sind, eignen sich nicht für einen kurzfristigen, ungeplanten Einsatz, weil sie als Treuhandfonds oder als UNDP-Mittel an geplante Projekte auf einen längeren Horizont hinaus gebunden sind.
FAO, Examen du Programme ordinaire 1988/89:119. Die Eröffnung vier weiterer Büros wurde wegen der Finanzkrise hinausgeschoben. Die Ländervertretungen bestehen üblicherweise aus etwa 10 An-gestellten.
Eine Ausnahme bilden Statutenänderungen und die Errichtung neuer Institutionen wie des TCP oder die Aufnahme neuer Mitlgieder.
Den Vertretern der Genfer Gruppe bleibt in den meisten Fällen nur eine Möglichkeit, auf legalem Weg für eine Budgetkürzung einzutreten: sie stimmen in den Versammlungen gegen das Budget oder sprechen sich in Voten dagegen aus und enthalten sich der Stimme. In der FAO-Konferenz bedeuten Stimmenthaltungen bei der Budgetabstimmung, dass das betreffende Mitglied nicht einverstanden ist. Gegen aussen hin wird dann jedoch betont, dass keine Nein-Stimmen auftauchten. Bei der Abstimmung über das Budget für 1988/89 nahmen z.B. nur 110 der 158 Länder an der Budgetabstimmung teil. 99 Länder stimmten zu, Australien, Grossbritannien, Kanada und die USA stimmten dagegen (dies entspricht rund 37% der Beitragszahlungen), während sich die Bundesrepublik Deutschland, Brasilien, Ecuador, Japan, Mexiko, Neuseeland und Samoa (entspricht rund 28% der Beitragszahlungen) der Stimme enthielten.
Diese Ziele sind nicht beobachtbar und nicht aggregierter. Sie werden deshalb nur in loser Form postuliert und als konstant angenommen. Die Voraussagen über das Verhalten werden aus den Veränderungen der Restriktionen abgeleitet.
FAO Basic Texts, Vol l+ll, 1984 edition, Financial Regulations, Regulation I II.
Siehe Programmentwurf 1988/89.
Siehe dazu FAO-Konferenzbericht der schweizerischen Delegation 1989, sowie die Ausführungen des Generaldirektors im Budgetentwurf 1988/89.
In der kurzen Frist wird dies den Spielraum des Generaldirektors ausweiten, in der langen Frist werden seine Strategien hingegen schon antizipiert, weshalb diese Regelung längerfristig nur einen marginalen Effekt auf die Budgetausdehnung haben wird. Die Intransparenz der Kostenberechnungen trägt sowohl kurz- auch langfristig zur Erhöhung der Transaktionskosten innerhalb der FAO bei.
Unter der Leitung des Agrarministers Ertl wurde der Austritt erwogen. Agrarminister Kiechle unterhielt dagegen ein gutes Verhältnis zu Saouma, so dass die Austrittspläne wieder fallengelassen wurden (vgl. NZZ Nr. 106, 8. 5. 1984 ).
Deshalb gibt Tabelle 9.2. lediglich einen Anhaltspunkt über die untere Grenze der Ungleichverteilung. Wenn die produktiven Leistungen aus der FAO nicht für alle Mitglieder öffentliche Güter darstellen, sondern zusätzlich private Güter, nimmt die ungleiche Verteilung noch zu.
Siehe dazu auch Talbot und Moyer (1987).
General Rules, Rule VII.
Rule xxil.
Diese Aufgaben sind in Rule XXIV schwammig umrissen.
Die Gliederung des Budgets in die Kapitel ist aus Tabelle 9.3. ersichtlich.
Statuten der FAO, Rule XXVI.
Oder den Industrieländern mindestens drei von elf Sitzen.
Der Präsident hat sowohl im Programm- als auch im Finanzkomitee mehr Bedeutung als die übrigen Mitglieder, weil beide Komitees entweder auf seine oder auf die Initiative des Generaldirektors hin einberufen werden können. Der Präsident hat dadurch Agenda-Macht.
Siehe dazu Weingast und Marshall (1988), welche die Stabilität im amerikanischen Kongress dadurch erklären, dass sich einzelne Komitees mit Agendamacht mit je einem Politikbereich befassen. Der Kongress respektiert die Beschlüsse der Komitees, weil die Abgeordneten sonst mit Retorsionsmassnahmen rechnen müssten. Die Delegation von Politikern in die Komitees kann im politischen Markt erkauft werden: Interessengruppen mit intensiven Präferenzen können einen Platz in einem Komitee, das sich mit ihrem Bereich befasst, erkaufen.
Rule xxix.
Siehe auch Sudgeri (1981), der zeigt, dass Stimmentausch nicht zustandekommt, wenn die Gruppe zu klein ist oder wenn die Transaktionskosten der Stimmentauschpartner zur Aushandlung eines Vertrages zu hoch sind.
Financial Regulations, Regulation X.
Konferenzbericht vom Juni 1989, CL95.
Financial Regulations, Regulation XII.
Festgehalten in Annex I zur Regulation XII.
Nach FAO, Examen des Programmes de Terrain, 1988/89, p.34.
In FAO (1985).
Es heisst in den Berichten z.B. ‘…einige Delegierte waren besser vorbereitet andere…’ Namen und Organisationen werden nicht genannt.
Zur Enthüllung der Präferenzen für öffentliche Güter siehe Pommerehne (1987).
Der Gedanke wird jedoch im nächsten Kapitel als Verbesserungsvorschlag
Nach OECD (1988a:60).
Siehe FAO (1989), Examen des Programmes de Terrain 1988 /89, p. 5.
Die Entwicklungsländer haben in diesem Gremium die Mehrheit.
FAO, Bericht des Rats, Juni 1987, CL 91.
Wenn die FAO indessen ein Monopol innehätte und die USA die Austrittsschranken noch nicht erreicht hätten, könnte es für den Generaldirektor die vorteilhaftere Strategie sein, gerade diejenigen Leistungen zu kürzen, die der Regierung der USA am meisten wert sind. Letztere müsste sich in dieser Situation zwischen einem Austritt mit einem Nettonutzen von Null und einem Verbleib mit einem geringen, aber positiven Nutzen entscheiden.
Interessant ist in diesem Zusammenhang, dass Italien (die FAO hat ihren Hauptsitz in Rom) 1988 wegen des Defizits der FAO eine ausserordentliche Spende von 15 Mio. US Dollars an die FAO leistete, um das unter den Sparmassnahmen leidende TCP zu unterstützen. (FAO, bericht des Rats, November 1988, CL 94).
Allein für die Konstituierung und die Einberufung der ersten Sitzung benötigte das mit der Reform im November 1987 beauftragte Gremium anderthalb Jahre.
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© 1991 Physica-Verlag Heidelberg
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Gygi, B. (1991). Anwendung auf die FAO. In: Internationale Organisationen aus der Sicht der Neuen Politischen Ökonomie. Wirtschaftswissenschaftliche Beiträge, vol 46. Physica-Verlag HD. https://doi.org/10.1007/978-3-642-46917-6_10
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DOI: https://doi.org/10.1007/978-3-642-46917-6_10
Publisher Name: Physica-Verlag HD
Print ISBN: 978-3-7908-0537-6
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