Überblick
Für die Analyse kommunaler Politikproduktion ist die wechselseitige Abhängigkeit von öffentlichem und privatem Sektor genauso bedeutsam wie die Einbindung der Gemeinden in das bundesstaatliche Beziehungsgeflecht. Den ersten Aspekt teilt die Kommunalpolitik mit jeder politischen Handlungsebene. Angesprochen sind hier insbesondere die ökonomischen und finanziellen Restriktionen aufgrund der Anbindung der öffentlichen Einnahmen an den Wirtschaftsprozeß. Der zweite Punkt verweist auf kommunalspezifische Besonderheiten: Die Bestimmung des kommunalen Handlungsspielraums ergibt sich erst aus dem Gesamtzusammenhang des föderativen Staates. Kommunale Entscheidungen können nur dann autonom und substantiell getroffen werden, wenn im Rahmen des föderativen Systems Aufgabenkompetenzen und Einnahmequellen der Gemeindeebene zugewiesen sind. Dieser Rechtsrahmen und seine praktische Umsetzung wirken als Filter, der darüber bestimmt, wie groß die politikinternen Spielräume in den Kommunen ausfallen. Auf dieser Grundlage lassen sich zwei (miteinander verknüpfte) Variablenbündel identifizieren, die die kommunalen Handlungsmöglichkeiten beschränken: die Integration der Gemeinden in den demokratischen Staatsaufbau, insbesondere ihre Einbindung in die staatliche Aufgabenerfüllung und in das System der Politikverflechtung (Kapitel 4.1), sowie die Bedingungen der Finanzierung kommunaler Aufgaben und die dauerhafte Präsenz ökonomisch begründeter Restriktionen (Kapitel 4.2). Diese Vorgaben implizieren zwar keine direkte und umfassende Steuerung der kommunalen Aktivitäten, sie zeigen aber, daß nur begrenzte Dispositionsmöglichkeiten zur Verfügung stehen und daher die Bandbreite möglicher Unterschiede zwischen Kommunen mit unterschiedlichen parteipolitischen Mehrheiten in den entscheidenden Gremien nicht unübersehbar groß ist (Kapitel 4.3).
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Literatur
Der Anstieg der Kulturausgaben beträgt im Zeitraum von 1970 bis 1995 über 533 Prozent, bei einer Steigerung der Gesamtausgaben von lediglich 371 Prozent (weitere Einzelheiten zur Ausgabenentwicklung in Kapitel 9).
Die Rechtsstellung der Kreise und andere Gemeindeverbände fällt im Vergleich mit den Gemeinden und Städten deutlich geringer aus: Die gesetzlich festgelegten Kompetenzen sind weniger umfassend als die der Gemeinden. Aber auch die Gemeindeverbände sind Einrichtungen der kommunalen Selbstverwaltung und durch die Verfassung geschützt (vgl. die nachfolgenden Hinweise). In diesem Abschnitt werden zur generellen Bezeichnung der verschiedenen kommunalen Einheiten die Begriffe „Gemeinden“, „Kommunen” oder „kommunale Gebietskörperschaften“ gebraucht. Die Unterscheidung zwischen den verschiedenen Arten von kommunalen Gebietskörperschaften wird in einem späteren Abschnitt wieder aufgegriffen (vgl. Kapitel 5).
Rolf-Dieter Postlep (1985: 236) berichtet, daß bei einer von ihm durchgeführten Umfrage selbst Verwaltungsfachleute in unterschiedlichen Stadtverwaltungen verschiedene Aufgaben teilweise als pflichtige Selbstverwaltungsaufgaben, teilweise aber auch als Pflichtaufgaben eingestuft haben.
Büchereien, Museen, Theater, Altentreffs, Frauenhäuser, Gesundheits-, Sport-und Freizeiteinrichtungen, lokale Arbeitsmarktinitiativen (vgl. mit Einzelheiten Glaser 1993; Hildebrandt 1991).
Die Beteiligung der Gemeinden an den Finanzierungslasten der alten Länder (FKPG) soll ca. 40 Prozent betragen. Die Quote variiert allerdings zwischen den Ländern (vgl. Karren-berg, Münstermann 1994: 143ff., 1996: 140f.).
Diese Entwicklung ist in erster Linie auf den überproportionalen Zuwachs der Sozialhilfeausgaben nach dem Bundessozialhilfegesetz zurückzuführen. Da es sich um eine weisungsgebundene Pflichtaufgabe handelt, können sich die Gemeinden den Unterstützungszahlungen an Anspruchsberechtigte nicht entziehen. Eine Hauptursache Ihr die hohe Zahl an Anspruchsberechtigten liegt in der Beschäftigungskrise, insbesondere in der hohen Dauerarbeitslosigkeit bei gleichzeitigen Leistungskürzungen der Arbeitslosenhilfe und des Arbeitsfbrderungsgesetzes, sowie in der Pflegebedürftigkeit alter Menschen. Allerdings wurden die kommunalen Sozialhaushalte seit 1996 durch die Einführung der Pflegeversicherungsleistungen deutlich entlastet.
Vgl. hierzu Keller 1991; Mettelsiefen et al. 1986. Nach einer Phase der Zersplitterung des Besoldungswesens in den fünfziger und sechziger Jahren erfolgte Anfang der siebziger Jahre eine weitgehende Vereinheitlichung der Beamtenbesoldung (vgl. Till 1979). Der Bund erhielt die konkurrierende Gesetzgebungskompetenz nach Art. 74a GG auch in den Bereichen des Besoldungs-und Versorgungsrechts. Während die Beamten in einem öffentlich-rechtlichen Dienstverhältnis stehen, für das bei einer Besoldungsneuregelung lediglich Beteiligungsgespräche mit den Spitzenverbänden der Beamten vorgesehen sind, handelt es sich bei den Angestellten und Arbeitern um Arbeitnehmer in einem privatrechtlichen Arbeitsverhältnis, das tarifrechtlichen Verhandlungen und Vereinbarungen unterliegt. Zwar stimmen sich die für die Tarifpolitik der Gebietskörperschaften zuständigen Organisationen (Bundesinnenministerium, Tarifgemeinschaft deutscher Länder, Vereinigung der kommunaler Arbeitsgeberverbände) in ihren tarifpolitischen Zugeständnissen gewöhnlich miteinander ab. Doch kommt dem Bund auf Grund seiner alleinigen Besoldungskompetenz das entscheidende Gewicht zu, weil er im wesentlichen entscheidet, ob und inwieweit das Tarifergebnis als Besoldungserhöhung für den Beamtenbereich übernommen wird. Steht eine Besoldungserhöhung an, muß der Bundestag als gesetzgebendes Organ ein Besoldungsänderungsgesetz beschließen, das vom Bundesrat zu bestätigen ist (zum Ablauf der Tarifverhandlungen und der Besoldungsgesetzgebung vgl. v. a. Keller 1983: 152f). Preis-und auch verfahrensrechtliche Strukturkomponenten (wie z.B. standardisierte Beförderungsregeln) gehören daher zu den Randbedingungen kommunal-und personalpolitischen Handelns in den einzelnen Gemeinden. Darüber hinaus wird der personalpolitische Handlungsspielraum der Kommunen durch besondere Landesverordnungen eingeschänkt (insbesondere durch die Stellenobergrenzenverordnung, die die Höchstzahlen für die Befbrderungsämter festlegt).
Gegenteiliger Ansicht ist zum Beispiel Jörg Pohlan (1997: 75). Der von ihm mittels des nachfolgend als KG-1 bezeichneten Indikators festgestellte deutliche Anstieg der Kommunalisierung staatlicher Aufgaben in den achtziger Jahren dürfte aber auf einen Daten-und Interpretationsfehler zurückzuführen sein. Während die von ihm benutzten länderspezifischen Daten des Jahres 1990 die Krankenhäuser mit kaufmännischer Buchführung enthalten, trifft dies für die verwendeten Daten des Jahres 1979 meiner Ansicht nach nicht zu. Diese sind für dieses Haushaltsjahr (sowie das Jahr 1980) lediglich in den zusammenfassenden Übersichtstabellen der vom Statistischen Bundesamt herausgegebenen Fachserie 14, Reihe 3.1 (Rechnungsergebnisse des öffentlichen Gesamthaushalts) enthalten, nicht aber in den detaillierten Ländertabellen. Entsprechend geringfügig fällt der Anstieg aus, wenn man die Daten der Krankenhäuser herausrechnet. Dies stellt nachfolgend auch Pohlan (1997: 76) fest, ohne allerdings daraus Konsequenzen zu ziehen (vgl. hierzu auch noch die Hinweise in Kapitel 6.2 der vorliegenden Arbeit).
Vgl. Baestlein et al. 1980: 105; Baumheier, Wagner 1992; Caesar, Kops 1983; Fürst 1996; Fürst, Ritter 1993; Holtmann 1997b: 309f.; Petri 1977: 177ff..
Vgl. Behrendt, Kleine-Limberg 1997; Benz, König, Hg. 1995; Fürst 1994; Gleisenstein et al. 1997; Mensing, Thaler, Hg. 1997; Knielieng 1997.
Vgl. Baestlein et al. 1980: 105; Karrenberg, Münstermann 1997: 150; Sharpe, Newton 1984: 39f.; Stonecash 1981: 304.
Im Vergleich zu den inzwischen zahlreichen Beschreibungen und Analysen der BundLänder-Koordination liegen empirische Untersuchungen zu den Steuerungs-und Abhängigkeitsbeziehungen zwischen Staat und Kommunen allerdings nur in geringer Zahl vor. Vgl. Baestlein et al. 1980: 123; Gräf 1985: 272ff.; Petri 1977: 183ff.; Reissert 1984: 22ff..
Vgl. z.B. Karrenberg, Münstermann 1998: 149; Münstermann 1984. Aufgrund der besonderen Situation in den neuen Ländern stellt sich dort die Lage der kommunalen Finanzen anders dar. Die ostdeutschen Gemeinden sind infolge der ausgeprägten Steuerschwäche noch auf längere Zeit in hohem Maße auf staatliche Zuweisungen angewiesen.
Zu diesen Schlußfolgerungen kommen fl r die sechziger und siebziger Jahre auch Fürst (1975: 37) sowie Schwarz und Gabriel (1982: 24, 40).
Vgl. Bentele 1979; Benz et al. 1992; Garlichs 1980; Knott 1981; Kropp 1997; Kunz 1992; Mäding 1990; Posse 1986; Scharpf 1994; Scharpf; Benz 1991; Scharpf et al. 1976.
Vgl. Benz 1985: 91ff.; Czada 1995; Goetz 1995; Grande 1995; Renzsch 1991, 1995.
Den Festsetzungen für zwei Haushaltsjahre kommt in der Praxis allerdings eine nur untergeordnete Bedeutung zu.
Die früher bestehende Zweiteilung in einen ordentlichen und außerordentlichen Haushalt wurde mit der kommunalen Haushaltsreform im Jahr 1974 aufgehoben.
zipien der Einnahmenbeschaffung insbesondere die Grundsätze der Wahrheit und Klarheit sowie des Haushaltsausgleichs auf Basis der Jahresrechnung, in der jeder Soll-Zahl des Planansatzes die im Haushaltsjahr erzielte Ist-Größe gegenübergestellt wird. Einige Teile der Haushaltssatzung bedürfen darüber hinaus der ausdrücklichen Genehmigung durch die Aufsichtsbehörde. Substantielle Genehmigungsvorbehalte erstrecken sich auf den vorgesehenen Kreditrahmen sowie den Gesamtbetrag der Verpflichtungsermächtigungen, d. h. der Verpflichtungen, die folgende Haushaltsjahre mit Ausgaben für Investitionen und Investitionsförderungsmaßnahmen zu belasten.
Die Folgen fir die kommunale Ebene zeigen sich deutlich bei der gesetzgeberischen Umsetzung des Solidarpakts (Neuordnung der bundesstaatlichen Finanzbeziehungen seit 1995 durch das Gesetz zur Umsetzung des Föderalen Konsolidierungsprogramms, FKPG). Dort hatten Bund und Lander ohne Beteiligung und Anhörung der Kommunen eine Regelung fir den kommunalen Finanzierungsbeitrag nach dem Vorbild der Sonderregelung des Fonds Deutsche Einheit getroffen.
Die Grundlagen ihrer Ausgestaltung sind fir die Ableitung der Hypothesen zu den Bestimmungsgründen der kommunalen Haushaltspolitik von großer Bedeutung (vgl. insbes. Kapitel 8.2). Weitere Einnahmen sind in erster Linie Einnahmen aus wirtschaftlicher Tätigkeit (dazu gehören v. a. Mieten und Pachten, Gewinne von Unternehmen und Konzessionsabgaben).
Vgl. so auch Bennett, Krebs, Hg. 1988: 54ff.; Karrenberg, Münstermann 1998: 209; Sachverständigenrat 1995: Ziff. 348.
Die Berechnung des Einheitswertes erfolgt seit 1974 auf Basis der Hauptfeststellung von 1964. Hierzu wird üblicherweise das sogenannte Ertragswertverfahren angewendet, d. h. der Grundstückswert ergibt sich durch die Anwendung eines Verfielf’dltigers auf die Jahresrohmiete (dieser Multiplikator fällt für die verschiedenen Grundstücksarten unterschiedlich aus und beträgt zwischen 4,5 und 13,5). In den neuen Bundesländern wird ein vereinfachtes Verfahren angewendet (wenn möglich auf Basis der Einheitswerte von 1934). Die engen Befreiungsvorschriften enthalten Befreiungen insbesondere zugunsten der öffentlichen Hand, der Kirchen sowie gemeinnütziger Körperschaften.
Seit der Reform des Grundsteuerrechts (1973) beträgt die Steuermeßzahl für land-und forstwirtschaftlich genutzte Grundstücke 6,0 Prozent und die Meßzahl für die sonstigen Grundstücke (die durch die Grundsteuer B erfaßt werden) zwischen 2,6 und 3,5 Prozent (Einfamilienhäuser, begrenzt auf die ersten 75.000 DM des Einheitswertes: 2,6 Prozent, Zweifamilienhäuser: 3,1 Prozent, übrige Grundstücke: 3,5 Prozent).
Der einheitliche Steuermeßbetrag wird zerlegt, wenn im Erhebungszeitraum Betriebsstätten in mehreren Gemeinden unterhalten werden. Als Zerlegungsmaßstab dienen grundsätzlich die Arbeitslöhne.
So wird der Anstieg des Gewerbesteueraufkommens in den siebziger und achtziger Jahren um rund 26 Mrd. DM (netto, ohne Lohnsummensteuer) zu ungefähr einem Drittel auf die Erhöhung der Hebesätze (von durchschnittlich 283 Prozent des Meßbetrags in 1970 auf 362 Prozent in 1989) und zu rund zwei Dritteln auf die wachsende Bemessungsgrundlage zurückgeführt (Quellen dieser Angaben: Finanzbericht 1991 des Bundesministeriums der Finanzen; Statistisches Bundesamt, Realsteuervergleich - Realsteuern und kommunale Einkommensteuerbeteiligung, Fachserie 14, Reihe 10.1, 1970, 1989, aktuelle Bezeichnung).
Durch die Abschaffung der Gewerbekapitalsteuer werden die Gewerbesteuereinnahmen der (westdeutschen) Gemeinden um ca. 10 Prozent zurückgehen (nach Karrenberg, Münstermann 1998: 145). Zum (nicht vollständigen) Ausgleich sind die Gemeinden zur Zeit mit 2,2 Prozent am Aufkommen der Steuern vom Umsatz beteiligt. Die Gewerbekapitalsteuer wurde zum 1.1.1991 in den neuen Bundesländern ausgesetzt. Die Aussetzung wurde bis Ende 1997 verlängert. Zum Ausgleich haben Bund und Länder zum Teil auf die Gewerbesteuerumlage verzichtet.
Zum Ausgleich der Einnahmeausfälle wurden von den Ländern mit lohnsummensteuererhebenden Gemeinden Überbrückungsmaßnahmen eingeleitet (vgl. Karrenberg, Münstermann 1980: 74f.). Die bis in das Jahr 1983 reichenden Ausgleichszahlungen konnten die Mindereinnahmen allerdings nicht ausgleichen. Daher kam es schon zu Anfang der achtziger Jahre in einigen der lohnsummensteuererhebenden Städten zu massiven Erhöhungen der Hebesätze, vor allem der Gewerbesteuerhebesätze. Allerdings lagen diese in den Vorjahren auf Grund der zusätzlichen Lohnsummensteuereinnahmen weit unter den Hebesätzen der nicht-lohnsummensteuererhebenden Städte. Diese Bedingungen sind für die empirischen Analysen zu beachten.
Diese werden in der Regel alle drei Jahre auf der Grundlage der neuesten verfügbaren Einkommensteuerstatistiken neu berechnet. Veränderungen in der Steuerbasis (Zahl der Steuerfälle, Struktur der Einkommen) wirken sich daher nur mit einer Zeitverzögerung auf die kommunalen Einkommensteuereinnahmen aus.
Finanzzuweisungen f ir bestimmte Infrastrukturprojekte vergibt auch die Europäische Union (Kommission), wenn die Gemeinden in den entsprechend ausgewiesenen Fördergebieten liegen. Dies trifft in erster Linie auf die Gemeinden in den neuen Bundesländern zu. Der kommunale Finanzierungsbeitrag westdeutscher Kommunen fir den Fonds Deutsche Einheit und den Solidarpakt erfolgte neben einer erhöhten Gewerbesteuerumlage vor allem über Zuweisungskürzungen im kommunalen Finanzausgleich.
Zum Beispiel durch den Schüler-oder Zentralitätsansatz (vgl. die Übersichten für verschiedene Jahre bei Karrenberg, Münstermann 1983: 97, 1987:88, 1991: 124, 1993a: 142).
Zu den möglichen Reformoptionen vgl. die Überlegungen bei Barth (1993), BfLR (Hg. 1995), Junkernheinrich, Klemmer (Hg. 1996), Junkemheinrich, Micosatt (1992) oder Kunz (1991b). Die Vorteile der Entscheidungsdezentralisierung werden vor allem im Rahmen der ökonomischen Theorie des Föderalismus herausgestellt. Nach dem hier vertretenen „Prinzip der fiskalischen Äquivalenz“ (Olson 1969) gehören Aufgaben-, Ausgaben-und Finanzierungskompetenz zusammen. Nur auf diese Weise sei die allokativ gewünschte Abwägung zwischen möglichen Alternativen der Aufgabenwahnehmung und deren Finanzierung sowie gleichzeitig eine sparsame Mittelverwendung gewährleistet.
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Kunz, V. (2000). Der kommunalpolitische Handlungsspielraum: Rahmenbedingungen und Restriktionen. In: Parteien und kommunale Haushaltspolitik im Städtevergleich. Städte und Regionen in Europa, vol 5. VS Verlag für Sozialwissenschaften, Wiesbaden. https://doi.org/10.1007/978-3-663-10995-2_4
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